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国民研究:是否应严禁“红色”地区的城投债融资?

2021/1/12 14:02:40      点击:

摘要

       城投债不是隐性债务的一部分,且两者之间的交集较小,因此“城投债少发一些,隐性债务规模就能降低一些”的想法略有一点不切实际。

       如果为了遏制隐性债务而禁止城投债融资,无疑有惩善扶恶的倾向,结果很可能是适得其反的。

       过去几年财政部、审计署、银保监会披露的案例中涉及城投债的并不多,反倒是银行贷款、非标融资等占比更高。如果有必要禁止发行城投债,那么是否更该禁止该地区企业通过贷款等方式融资?

       城投债市场的运行更为规范、透明,投资者更善于对风险进行定价。在市场机制的作用下,债务风险高的地区自然得不到融资,从而对该地区发行人上新项目、铺新摊子的行为形成了约束。我们应相信市场具有资源配置的能力。

       不少城投公司、金融机构对于隐性债务的内涵和外延仍不清晰。归口管理者可以与市场主体进行更多的解释与沟通。

1、是否应严禁“红色”地区的城投债融资?

       部分债券投资者建议,应按照地方政府债务风险评估结果对城投债的发行进行管理,结果为红色警告的地区不得发行债券。该部分投资者认为,城投债是政府隐性债务的一部分,城投债少发一些,隐性债务规模就能降低一些。我们认为,城投债市场在经历过快速发展之后,适度提高准入门槛、防范金融风险积累的必要性是有的,但是如此一刀切的管理方式并不可取,在逻辑上也说不太通。

       地方政府隐性债务和城投债的概念来源于不同的分类方式,前者是依据债务的属性区分的,后者是根据债务的形式区分的,既不是谁包括谁的关系,也不宜简单地进行加减。所谓地方政府隐性债务,即地方政府在法定政府债务限额之外举借的,承诺以财政资金偿还以及违法提供担保的债务。(张旭和成睿,2019)绝大多数存量城投债既没有得到政府以财政资金偿还的承诺,也没有得到政府任何形式的担保,属于合法合规举借的企业债务,并非地方政府隐性债务。我们注意到,部分投资者错误地将城投债全都归为了隐性债务,这实际上混淆了概念,模糊了企业和政府的责任边界。事实上,城投债与地方政府隐性债务之间的交集较小,“城投债少发一些,隐性债务规模就能因此降低一些”的想法略有一点不切实际。

       也有一些投资者认为,城投债有可能成为地方政府变相举债的工具,因此理应被禁止。我们认为,“坚决遏制隐性债务增量,决不允许新增各类隐性债务”与“提高直接融资比重”是协调统一的,既要堵住隐性债务融资这个“后门”、也有必要保留合法合规的城投债券融资这个“前门”。此时,如果为了遏制隐性债务而禁止城投债融资,无疑有惩善扶恶的倾向,结果很可能是适得其反的

       城投债作为规范的标准化的融资工具,相对不容易为地方政府的违法违规融资担保提供资金。事实上,过去几年银保监会、财政部、审计署披露的案例中涉及城投债的并不多,反倒是银行贷款、非标融资等占比更高。例如,《银保监会行政处罚信息公开表》(银保监罚决字〔2020〕67号)披露,国开行为违规的政府购买服务项目提供了融资;《财政部关于请核实处理个别违法违规问题的函》(财预函〔2017〕1号)披露“内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局”;审计署《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》(2018年第48号)披露,2017年12月,兰西县违规承诺使用财政涉农资金作为还款来源向金融机构贷款1.2亿元,截至2018年6月底已实际到位贷款5000万元,形成政府隐性债务。刘昆部长最近也指出“开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营,严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。”(刘昆,2020)开发性、政策性金融机构的城投债投资(以及承销)很少,主要是通过贷款等业务支持实体经济。此处,我们不得不思考一个问题:如果有必要禁止红色警告地区发行城投债,那么是否更该禁止该地区企业通过贷款等方式融资?

       城投债在违法违规融资担保案例中的低占比是有其深层次原因的。相对于其余多数融资方式而言,城投债市场的运行更为规范、透明,投资者更善于对风险进行定价。在市场机制的作用下,债务风险高的地区自然得不到融资,从而对该地区发行人上新项目、铺新摊子的行为形成了约束。我们应相信市场具有资源配置的能力。若一刀切地将某一地区发行人排除在市场之外,有可能会限制资金要素的配置范围,不利于不同市场主体平等获取生产要素。

       2020年12月举行的中央经济工作会议指出,要抓实化解地方政府隐性债务风险工作。我们认为,化解隐性债务风险应坚持“坚决遏制增量,积极稳妥地化解存量”的原则,坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。同时,应加强风险源头管控,硬化预算约束,严格进行项目审核,防止以新增隐性债务方式上新项目、铺新摊子。在实践中我们发现,不少城投公司、金融机构对于隐性债务的内涵和外延仍不清晰,对政策理解的全面性和准确性亟待加强,其结果是要么糊里糊涂地形成了隐性债务,要么畏头畏尾地不敢融资。也许,隐性债务的归口管理者可以与市场主体进行更多的解释与沟通,进一步明确概念、阐明政策,更有力地抓实化解地方政府隐性债务风险工作

2、风险提示

       市场的不理智行为导致债券市场波动加大。 

3、参考文献

[1] 张旭和成睿,2019:《关于防范化解地方政府隐性债务风险的思考》,《债券》2019年第4期。

[2] 刘昆,2020:《建立现代财税体制》,《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》。